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为何说网约车的审批是一锅粥?

财经网 张鹏 2016-10-12 09:17:23

关于网约车新政,本文从细则制定者、行政许可的不合理、各部门执行混乱和国务院412号令”的合法性等方面做了探讨。

在交通运输部等7部门发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》后,京沪等地近期分别起草了“网约预约出租汽车经营服务管理实施细则”的征求意见稿(以下称“细则”)。在媒体和公众对这些“细则”中的某些条件进行吐槽和争论的同时,却忽略了一个更重要的问题,就是各级行政机关将《行政许可法》架空,导致涉及网约车行政许可的各级规定均违反《行政许可法》等法律、法规。暂且不论这些许可条件的合理性,仅从合法性来说就是一锅粥。笔者以某市的“细则”为例,提出以下几个问题:

问题一:市交通委无权制定“细则”。

从市交通委发布的“网约车实施细则(征求意见稿)”可以看出,细则的制定主体为市交通委,并不是市政府,因此从“细则”的效力级别上看,并不属于地方政府规章,而是交通委制定的其他规范性文件。而《行政许可法》第十六条只允许规章在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定,并没有允许其他规范性文件对上位法设定的行政许可作出具体规定。因此,市交通委作为市政府的工作部门,无权制定“细则”,对涉及网约车的行政许可作出具体规定。

问题二:“细则”增加的许可条件违法。

虽然“细则”的制定依据包括“暂行办法”和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》(以下称“规定”),但是“细则”的相关规定明显增加了行政许可的条件且没有法律依据。

具体来说,对于平台公司的许可条件,比“暂行办法”增加了在本市依法纳税的条件。对驾驶员的许可条件增加了本市户籍、驾驶证必须是本市核发、申请前一年无驾驶机动车5次以上道路交通安全违法行为、从事过巡游出租车服务的未被列入严重违法信息库等4个条件。对网约车辆的许可增加了本市号牌车辆、满足最新机动车排放标准、没有未处理完的交通事故和交通违法记录、车辆排气量和轴距要求、车辆配备网约车的终端设备、车辆所有人同意车辆使用性质登记为“预约出租客运”、车辆属于个人所有的,名下没有其他网约车或巡游车、车辆所有人取得网约车驾驶员资格并与网约车签订协议等8个条件。

按照《行政许可法》的规定,市交通委只是市政府的工作部门,并不能对行政许可的条件进行规定或者增设。无论这些增设的条件出于什么行政目的,是否合理,都不能违反《行政许可法》的规定。

需要注意的是,“暂行办法”第十二条第二款规定“车辆的具体标准和运行要求,由相应的出租汽车行政主管部门,按照高品质服务、差异化经营的发展原则,结合本地实际情况确定。”这貌似赋予了地方出租车行政主管部门增加行政许可条件的权力,但是这样的规定不仅没有《行政许可法》的依据,还产生了一个矛盾,就是网约车辆的许可到底是全国性的许可还是地方性的许可。如果是全国性的的许可,按照《行政许可法》的规定,就不能由地方政府来设定条件,如果是地方性的许可,就应当由地方性法规或者地方政府规章设定,而不是交通运输部设定。

问题三:交通运输部等部门也无权设定网约车行政许可。

之前“暂行办法”的出台得到了社会的普遍认可,但是并没有人注意其合法性问题。笔者认为,由于《行政许可法》没有授权部门规章设定行政许可,因此“暂行办法”作为部门规章显然是不能设定行政许可的。而网约车平台、车辆、驾驶员的三项许可并没有任何法律、行政法规进行过设定,而《行政许可法》16条只规定“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。”显然,“暂行办法”不仅是对以上三项行政许可的实施进行了具体规定,还在第五条、十二条、十四条中明确规定了行政许可的条件,属于设定行政许可,违反了《行政许可法》。

此外,2004年制定、2016年修订的《中华人民共和国道路运输条例》第八十二条规定“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。”可见,对出租车的管理和行政许可的设定应当由国务院制定行政法规,交通运输部等国务院部门并无权通过制定部门规章设定行政许可。“暂行办法”显然还违反了《立法法》第八十条第二款的规定:“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”

问题四:“国务院412号令”的合法性。

需要注意的是,目前官方认为虽然没有法律、行政法规设定网约车行政许可,但是网约车也属于出租车,而《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院412号令,以下称“412号令”)的目录中第112项为“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发”可以作为行政许可已经由国务院决定予以设定的合法依据。

但是,笔者认为,“412号令”本身的合法性就存在疑问。虽然《行政许可法》第十四条第二款规定“必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。……”,“412号令”中也明确是依据该规定设定了共500项行政许可,但是“412号令”中只列出了500项需要保留的行政审批项目名称和实施机关,这能算是设定行政许可吗?《行政许可法》第十八条很明确的规定:“设定行政许可,应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”“412号令”显然没有对500项保留的审批事项规定条件、程序、期限,不能认为符合设定行政许可的法律要求。

退一步,就算“412号令”设定了500项行政许可,但是《行政许可法》第十四条第二款还进一步明确“……实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。”由于“412号令”是2004年发布的,距今已12年,这500项行政许可有多少已经按照以上规定制定了法律或行政法规?笔者虽然没有进行考证,但显然关于出租车的以上三项许可并没有制定法律和行政法规,国务院的不作为已经违反了《行政许可法》的上述规定。

综上,暂且不论中央和地方对网约车管制的合理性、仅从合法性上看,无论是地方政府还是交通运输部,甚至是国务院的决定,都不同程度违法了《行政许可法》的规定,也正是《行政许可法》被架空,立法机关的权力被不断“下放”,才导致了如今的网约车管制的一锅粥乱象。人民没有成为规则的制定者,只是被迫的接受者。

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国家不考民众出行没有滴滴我们这里打车太难了

2016-10-12
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