摘牌乔家大院与处理262家A级景区:18年评级迎复核风暴
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摘牌乔家大院与处理262家A级景区:18年评级迎复核风暴

来源:21世纪经济报道 高江虹 马静 2019-10-21 08:37:53

乔家大院这类遗产性的景区,首先必须强调公益性,保护和教育功能放在第一位,经营性服务功能应该放在第二位。

7月31日,国家文旅部对乔家大院等7家5A级景区的处理公告好似平地惊雷,一下掀起各地复核A级景区的波澜。经21世纪经济报道梳理,截至当前,过半省份已经表态推进A级景区复核工作,至少10省市、自治区已公布全部复核结果,共计处理262家A级景区,涉及的4A以上景区占比47%,共有21家4A被摘牌。

其实三年前就曾有55家4A级景区摘牌,如今短短两月余262家A级景区被处理,让人不禁想问A级景区到底怎么了?

在21世纪经济报道的调查中,中国景区的18年评级路线繁荣了旅游产业,也导致出现一种畸形的景区结构,“本来应该是1A和2A 数量较多,但实际上3A和4A最多”。北京第二外国语学院中国文化与旅游产业研究院院长邹统钎指出。

因此,在中国社科院旅游研究中心秘书长金准看来,这场A级景区的复核风暴是一件好事,它意味着文旅部正在改变“严进宽出”的状态,建立起过程督导的机制。

“大考”再临

从处理公告来看,“环境卫生差”“导览系统不明确”“厕所革命滞后”“玻璃栈桥等高风险项目未取得属地安全评估意见”……都指向了A级问题景区在卫生、安全和服务上的不足。“这恰恰反映了景区重视建设而轻视维护的问题。”邹统钎认为,很多景区评级合格而保级失败说明缺少常态化的监督机制。

“靠自查是没有用的,必须有相关部门的常态化监督,新闻媒体也要监督。”邹统钎还提到建立动态调整机制的必要性。其实,这也是政府对考核A级景区的初衷,在今年两会的部长通道中,文旅部部长雒树刚提到要对A级景区和星级酒店进行动态管理,健全退出机制。

实际上,这场复核风暴并不是头一回。早在2015年,当时的国家旅游局摘去山海关景区的5A招牌后,A级景区是“铁饭碗”的刻板偏见被打破。2016年,在国家旅游局的主持下曾开展了以4A和5A为重点的全国景区整治行动,长沙橘子洲和重庆神龙峡成为山海关之后被摘牌的5A景区,后者至今未重回5A序列,今年的乔家大院是第四个被摘牌的5A景区。

相比于2016年31个省(区市)55家4A级景区摘牌,这次的景区复核两月余21家4A被摘牌,不得不说这是又一场痛下决心的“刮骨疗毒”。

金准说,“历史上,A级景区更多是起到一种引导提升作用,利用国家标准来解决很多景区在服务设施和内容上的不足。”金准认为,这种引导在市场运行中起到了很好的效果,但也缺少了一个放牌后的规范督导机制,导致很多景区成为“一次性工程”,后期放任自流。

从5A景区的数量增长来看,这场以评级促发展的路子也正在慢下来。梳理国家文旅部关于历年5A景区评定数量后发现,2007年全国共有5A级景区66家,当前共有258家,十一年间增长了291%,但增长率在逐年放缓,相较于2010-2011年度57%的增长,2018年较去年增长只有个位数3.6%。

这场大考也成为了各地政府及景区“正衣冠”的镜子。以河北省文旅厅为代表的省份宣称要建立起优胜劣汰、有进有出、动态管理的A级景区管理制度,也有地方政府以此为契机探索新的管理模式,比如四川省文旅厅提出制定A级景区积分管理制度,实现复核常态化,同时对景区质量存在问题较多的市(州),收回当地文化和旅游行政部门的3A级旅游景区评定权限。

A级景区背后生意经

有景区摘牌,也有景区挂牌。记者在梳理中发现,一些省份在严抓景区的复核同时,也新为一些景区进行了挂牌工作。9月29日,广西省把南宁市金花茶公园等10家景区评定为4A级;10月9日,云南省授权了大理永平2个3A级景区;9月30日,河北省把24家资源禀赋好、创建意愿强的景区纳入到了4A级景区创建序列。

一边是摘牌的风暴,一边是挂牌的热情,评级18年,A级景区的增长态势不减。2001年,国家旅游工作会议上评定了187家4A 级景区,成为A级景区在中国正式出现的标志。2019年5月发布的《2018年文化和旅游发展统计公报》显示,2018年年末,全国共有A级景区11924个。

更多地方政府为了参评A级景区投入了大量的资金和人力资源。就新近来说,青岛市9月出台政策,对新评定的国家5A级景区,将给予一次性奖励1000万元(此前奖励为100万元);云南保山市也宣布对成功创建国家5A、4A景区的县(区)的创建主体给与2000万元、500万元奖补。

金准认为,这种对A级景区的热衷来源于两个原因。其一在于A级景区现在已经成为了金字招牌,不仅取得了客源的认同,同时也有其他支撑机构,比如金融机构在贷款融资上的倾斜。其二,政府近几年越来越重视搞旅游,对政绩的追求也是一方面。

“A级景区也是地方促销好招牌,可以吸引重大投资。”邹统钎表示,4A及以下景区的增多跟地方政府掌握评级权有莫大关系。

中国旅游研究院助理研究员战冬梅则提出,更多的原因来自于国民强烈的旅游需求,在某种意义上说,政府评定A级景区除了“面子工程”以外,很大程度上促进了“以评促建”。

不过,“我们的景区数量是很多,但满足需求的并不多”。战冬梅称,现在的关键是如何从数量到质量,从多到好到优来发展。

景区评级越高代表景区的质量越好,而从现有景区的数量结构来看,占据A级景区更多的是处于中间层次的3A和4A。根据文化和旅游部资源开发司中国科学院旅游研究与规划设计中心发布的《2017年度中国A级旅游景区统计便览》,全国9450家A级景区中,4A和3A分别以32%和43%占据绝对数量。

“按照景区评级,应该是一种金字塔层级,但A级景区的数量结构呈现出一种奇怪的纺锤体结构。”在采访中,邹统钎指出中国景区数量的畸形结构,本来应该是1A和2A 数量较多,但实际上3A和4A最多。

邹统钎将这归因于景区的“逐利”行为。“景区对1A和2A没兴趣,但一进入4A和5A以后,盈利就会明显增长。”除了吸引投资以外,高星级景区成为门票上涨的绝对理由。

艾瑞咨询发布的《2018年中国景区旅游消费研究报告》显示,从2013到2017年,国内高星景区在线门票交易额增长幅度为均超过两位数,2017年增长额度为37.3%,交易额也从2013年的40.3亿元增长到188.6亿元。

商业化双刃剑

尽管近几年中国旅游市场一派红火,持续保持10%以上的高速增长,但用僧多肉少来形容A级景区的发展上也不为过。邹统钎告诉记者,“能够盈利的大都是4A、5A景区,3A景区吃不饱,5A级景区却经常会有人流拥堵这种情况。”

尤其在当下,涨门票也已经不是一条“顺势而为”的路。在国家发改委两度发文推进降低重点国有景区门票价格的趋势下,景区的发展面临一个岔路口。

金准告诉记者,景区确实面临生存压力,但未来发展会走向分化,类似自然公园这类的景区会依靠政府补贴和门票为主,另外一些如文旅类等比较放活的景区则可以探索一种更加复合多元的结构。

邹统钎也表示,不能采用一刀切的方法。“文化遗产类的景区应该降低门票,由财政拨款来维护,而主题公园等商业化景区,游客会用脚投票。”

但在追求多元化经营的道路上,并非没有界限,因商业化气息过重而摘牌的乔家大院即是一个案例。有报道指出,其经营权和管理权的分化导致了乔家大院的商业化野蛮扩张。

对此,金准持反对意见。“从主流看,绝大部分在中国更有活力的景区恰恰是两权分化的景区。”他认为乔家大院过度的商业化并不是两权分化的必然结果,而是在两权分立的过程中,对于商业短期利益的过度追求。在他看来,在经营权的分离过程中,政府既要提前和运营商就可能出现的问题协调好细节,同时也要对景区的介入保持一个合理的边界,过度插手会限制景区发展的活力。

而邹统钎认为,对待乔家大院这类遗产性的景区,首先必须强调公益性,保护和教育功能放在第一位,经营性的服务功能应该放在第二位,“经营性的服务功能常以损害景区的多样性、完整性、原生性为代价。”“我们强调的是经济效益和开发,但国外强调的是保护。”邹统钎认为,从标准而言,我国的景区发展已经走在了国外的前列,但国内最大的问题就是过度开发。

战冬梅则称,把握住游客需求,以人为本是最重要的。从根据《旅游景区质量等级管理办法》来看,游客评价和反馈也是景区监督和检查依据之一。

乔家大院只是个例,邹统钎认为,还有一些问题是由于本身的临时化特征造成了“浪费”,比如此次被二次通告的沈阳植物园,以及前不久被点名指出的青岛世博园都在博览会活动结束后就陷入了定位和管理上的混乱。

赶考之后的景区们,是否能看清前路,顺利走下去?这篇调查,其实并没有答案。

乔家大院 景区
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