景区门票涨价有法可依吗

第一旅游网 2012-05-13 10:16:05

在当下的中国语境中来考虑规范景区门票价格问题十分棘手,因为问题的根源恰恰是对公共财产和营利目的的混淆。

  国内景区门票涨价问题近期又一次成为热点而被社会各方关注,对于一味的涨价,公众不理解、不接受,这是问题纠结所在。而每次涨价申请均能获批,公众除了群情激奋之外只能被动接受。对此,笔者认为,有必要对这一问题从法律理据上去分析。

  首先,门票价格由谁来定?对于涨价乱象,抛却情绪因素,需要理性追问的是其法律根据。《价格法》第2条规定,价格包括商品价格和服务价格,服务是指有偿服务。按此归类,门票价格显然应属后者范畴。

  那么,这种有偿服务的价格能够严丝合缝地嵌入法律的框架中吗?原则的和细部的规则均能给出理由吗?这是需要全面审视的。《价格法》还规定,价格的制定应当符合价值规律,大多数商品和服务价格实行市场调节价,极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。而政府定价,是指依照法律规定,由政府价格主管部门或者其他有关部门,按照定价权限和范围制定的价格。

  这样,就需要找到“极少数服务”是否包含景点门票的答案。法律将政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价的商品和服务价格分为5个类别,除与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格这3类外,还有重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格两类。从性质上看,景点门票恐需纳入后两种范畴。

  而依照法律,政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围,又是以中央的和地方的定价目录为依据的。综观中央和地方的各级定价目录,景区门票的定价权归省级人民政府的价格主管部门和被授权的市、县人民政府。具体操作上,因景区的级别、重要程度而决定由哪一级政府定价。所以,门票涨价是政府行为。

  其次,景区的属性是什么? 定价权主体明确后,还需要回归一个本质问题的求证,即景区是谁的。按照成熟的国际法及大多数国家的国内法律,一国领土内的文化遗产、自然遗产,是国家遗产,属于全体国民的公共财产。如果成为世界遗产,其属性即扩展为全人类的共同遗产。

  我们俗称的“景区”,在我国国内的法律中包含“风景名胜区”和“文物保护单位”这两个概念,但基本上与国家遗产、人类共同遗产在内容上是接轨的。尽管我国目前尚未建立国外已经非常通行、成熟的“国家遗产制度”,但这种公法上的理念已经逐步地显现,甚至在《物权法》当中亦会有所体现:“法律规定专属于国家所有的不动产和动产,任何单位和个人不能取得所有权。”“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。”

  关于所有权问题,“法龄”较长的《文物保护法》的规定一向是相当明确的,即中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,属于国家所有;属于国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。

  这里要强调,我们谈论公有属性的景区门票问题,当然是剔除掉了以营利为目的的企业行为,诸如游乐园、私家园林会所等。它们的生存靠市场决定。

  在当下的中国语境中来考虑规范景区门票价格的问题,当然十分棘手。因为问题出现的源头恰恰是对公共财产和营利目的的混淆。但我们仍然要强调一种仅仅是常识的理性逻辑:理念上要正确,制度体系要有所建立和改善。

  具体而言,至少可以就症结化解症结。其一,各级政府和景区管理机构必须明晰知晓,国家的公共财产与营利毫无瓜葛。《文物保护法》第24条明示,国有不可移动文物不得转让、抵押;建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位,不得作为企业资产经营。《风景名胜区条例》第39条也直抒,风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动,不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。

  其二,景区管理机构的角色不能被误读。景区管理机构自己的误读表现在认为自己是所有权人,有着各种决定权。公众对景区的误读表现在将所有的指责和怨气都投向它,有冤枉的成分。

  应该看到,一些下位法已经配合得较好,也阐释得比较到位。如《风景名胜区条例》相关条款就很具体:进入风景名胜区的门票,由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。景区管理机构仅仅是被公众委托的一个服务单位,其职责就是认真服务。

  其三,公共财产要有其解决之道。景区维护、存续等当然都需要资金。但公共项目的资金须各来其源,各用其途。正如《风景名胜区条例》所规定,风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费,应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。并且,从理论上和经验上讲,欣赏国家遗产这种公共财富,本应是公民的福利,即使收费,象征性即可。(文/刘红婴)

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