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关于深化民航改革评估工作的思考

航旅新零售 航旅新零售 李艳伟 2022-03-25 10:04:10

民航深改评估的实质是对民航局的政策制定、政策落实、政策实施效果进行评估。

笔者作为研究成员参与了2021年深化民航改革评估工作,近期很多朋友也都给予了诸多宝贵的反馈意见、建议。看到越来越多的人关注民航改革、民航发展,也激发起笔者发文分享的意愿。沟通使人进步。说明一点,本文仅代表笔者个人在参与研究工作过程中的一些感受跟总结,文责自负。本文不是喜闻乐见的口水文,也不是学术文,是个枯燥的说明文,但还是期望感兴趣的朋友、前期参与工作的朋友们看完。

一、民航深改评估的作用

谈到民航深改评估的作用,引用清华大学江小娟教授在接受采访时的观点,“政府出台了政策、文件并不一定有实际效果。治理一定还是体现在三个阶段上,出了规则,出台新文件、新法律,都是规则在改变,但是这个文件是不是让市场主体也就是监管对象的行为有所改变呢?不一定。行为变了以后是不是实际的效果会出来呢?也不一定”“政府做事的错对很容易判别的阶段已经过了,现在在制定公共政策时,应该有学术理论的支持。”江小涓教授的这几句话,我深以为然。

民航深改评估的实质是对民航局的政策制定、政策落实、政策实施效果进行评估。是的,跟任何评估工作一样,从朴素的传统角度理解,参与评估工作,是个吃力不讨好、得罪人的事情,毕竟谁都不愿意被评价、被评估、被提出改进方面。

既然这么费劲和得罪人,为什么还要做呢?原因很简单啊,通过评估工作,可以使政策的制定、实施、改进,形成一个闭环,是提升政府治理能力的重要手段。毕竟通过网络打嘴仗、骂街,只能解决情绪上的很小一部分问题(或许还解决不了)。要有更加系统的方式、方法参与到政策能力提升上来,深改评估就是一种重要的方式。从这个意义上,中国民航局是非常值得让人尊敬的,敢于从内部发出动议,采用这种政策评估方式作为治理能力提升的手段之一,也是really有勇气和魄力的。深改评估工作从“十三五”时期已经开始搞了。我参与的是“十四五”的评估工作,在此也向前面的研究团队致敬。

二、深改评估方法探讨

既然是“评估”,评估方法的选择,将对评估结果产生直接影响。讨论下几种2021年改革评估中用到的方法。

1、以建立评价指标为主的综合评估方法

在传统的评估问题当中,最常用的是根据评价目标,建立评价指标体系、收集指标数值、赋权、选取评价方法,得出评价结果。例如在机场竞争力、航线网络连通性等方面的评估,常用这种方法进行。该方法对评价指标设置的科学性、系统性依赖程度比较高,优点是可以使模糊问题结构化、清晰化。在2021年深改评估工作中,在对制度创新、管理创新、科技创新进行判定时,运用了设置评价指标的方法。

2、S-CAD政策评估方法

政策评估与传统评估问题不同。政策制定、政策执行等都对效果产生影响,因此,政策评估涉及到全要素、全流程的评价。2021年的民航深改评估工作中,从初始的整体评估工作构架开始,参考使用了梁鹤年教授创建的政策分析与评估方法:“政策评估S-CAD方法”。 “S-CAD”是指“Subjectivity,Consistency, Adequacy, Dependency”,即政策的“目的性、稳定性、充分性、可行性”。该方法构建了结构化、定量化分析政策的模式与路径,以科学方法找到政策关键环节、关键内容、关键关系。这种方法在其他行业政策评估中也得到广泛应用,对政策评估具有很好的适用性。

3、问卷调查、专家访谈等方法

问卷调查方法是2021年作为确定“创新需求”(也可以理解为“改革需求”)的方法之一。2021年在方法确定时,确实也犹豫过,以哪种方法作为主打。现场调研沟通效果好,但是能走访的企业量有限,做不到对全行业所有单位的改革需求覆盖。同时考虑到2021年是“十四五”开局年,如果能够尽可能多的覆盖行业,了解各类型企业的改革需求,将是对动态修订2022-2025年改革方案的极大支持。基于此种考虑,2021年展开了覆盖机场集团及运输机场、航空公司、通用航空企业、地区管理局、空管系统、科研院所的问卷调查。

本次问卷调查的问题量较多,机场集团和机场的问卷大约是110个问题,航司的是90个问题,地区管理局及管局、空管系统也都设置了不同体量的问卷。说实话,设计问卷的时候就做好了被骂的心理准备,因为从具体填问卷人的角度,是在日常工作基础上,又额外增加了工作。但是想想如果挨骂,能把行业改革需求摸清楚,增加政策设计的准确性和精准度,也值了。后来事实证明,自己的担心也有些多余,有200多家单位进行了问卷反馈,问卷整体质量很好。对参与项目研究的人员也是触动,觉得更加不能辜负行业给予的信任。(番外:当然,过程中也有小插曲,我持续好几天收到同样内容的骂人邮件,大意是调研方式增加了员工工作量,我不动脑子,白嫖底层员工智慧等。同时这位发邮件的人,连续几天把公共邮箱的资源全部删除。我恢复一遍,ta删一遍。当时十分好奇是谁,现在大概也知道是谁了。)

专家调研法作为问卷调查方式的补充, 用于创新需求的确定。考虑到对宏观趋势、特定专业问题,各领域专家会有更为精准、专业的判断,在2021年改革评估中,就不同领域,在问卷调研的基础上,征求专家意见,对行业发展的堵点、瓶颈问题给予确认,并对实现行业高质量发展需要重点着力的方面进行补充。

4、文献分析法

据我自己看文献的情况,目前在民航相关课题研究中,文献分析法运用的还比较少。目前文献分析法的工具较多,2021年民航深改评估中,主要运用NoteExpress、CiteSpace分析工具,对涵盖不同领域的1万多篇文献进行分析,包括主题词的选取、频次分布、交叉研究、研究演化趋势等。通过对文献的计量分析,把握在理论研究层面对行业发展趋势、发展需求的方向,作为创新需求的辅助方法之一。

5、数理统计法

在2021年改革评估工作中,数理统计法主要用于问卷调查结果的返回分析,创新指向度、创新响应度及创新实现度计算。由于问卷返回量较大,汇总后的文档超三千页的word文本。从大量文本信息中提炼、总结改革需求关注点,再分门别类按照不同专业对应到改革方案中,也需要借助统计手段完成。例如:对于大家关注的航班时刻、航权等资源配置问题,按照同一问题单位类型、规模、数量、改革需求相似度、新增改革需求数量等维度进行统计,总结出创新需求的梯度分布。

三、深改评估结果的运用

费了这么大劲做出来的研究,总要“有用”,才有价值。至少我个人最痛恨做出来放在柜子里没任何用的研究。评估结果的运用体现在三个方面。

1、为动态修订改革方案提供参考

2021年初民航局先后印发《“十四五”期间深化民航改革工作的意见》《“十四五”深化民航改革工作方案(2021-2025)》。2022年需要对改革方案进行动态修订。引用民航报的相关报道:改革方案的修订是个系统工程,修订工作继续遵循 “十三五”深化民航改革工作中形成的一整套科学的改革工作科学方法论。年初,改革办编制修订指南,明确改革方案修订的工作要求、时间安排;组织召开方案修订工作推进会,解释说明修订工作中的共性问题,反馈去年改革评估有关情况,强化方案修订重点和要求。2月底,各专项、专题工作组完成方案修订工作,向改革办提交了方案初稿。3月初,改革办对方案集中审核,与各工作组反复沟通完善,形成《深化民航改革工作方案(2022-2025)》(审议稿),并在第40次改革领导小组会议上经讨论,最终审议通过。

方案修订聚焦民航局党组重大决策部署和“十四五”规划,推动落实落地。严格执行“五合一”原则,将114项全国民航工作会议2022年重点工作任务、56项“十四五”规划重点改革任务,以及30余项2021年未完成需继续推进的改革任务全部纳入今年方案,同时采纳129项全国民航工作会议代表的意见建议和两会意见建议。根据评估报告给出的评估意见,107条评估工作建议已经被改革工作组采纳,吸收到112项改革工作任务中,转化为139项具体改革措施。据此,形成《深化民航改革工作方案(2022~2025)》。

从上述方案名称我们可以发现,改革方案中的改革任务是以制定当年为时间节点,覆盖到“十四五”末的。相对应2021年改革评估报告的工作建议,是针对以当下时间节点为开始,到2025年。算是回应之前的质疑,指出为何评估报告中还有一些2022年明显受疫情影响实现不了的工作建议。因为方案任务覆盖的时间段是整个“十四五”,虽然有些工作即使2022年做不了,但对整个“十四五”改革还是要继续提的。

2、作为连接产业政策与微观执行的载体

也总有朋友跟我讨论,什么是产业政策?在我看来,规章、标准、规范、制度等,都是产业政策表现形式。产业政策制定主体是政府,市场主体及运行主体是航司、机场等单位。产业政策在施行过程中遇到的困难、瓶颈,需要从市场主体处获取相应反馈,做出相应动态调整,以确保政策的适应性及有效性。市场主体需要将自身诉求、在执行政策过程中的难点、堵点反馈至政策制定方,提高政策的合理性。改革评估工作应起到沟通、桥梁作用。这种作用的发挥,需要更多市场主体单位了解改革、了解评估工作,评估报告在这方面可以作为沟通载体。

3、评估方法与范式为微观主体的内部改革提供参考

深化改革并非只停留在行业政策的制定、落实层面,每个参与市场运行的微观主体,要想在市场上长久保持竞争优势、竞争位势,同样需要推动内部改革、创新。企业内部各项措施的落实、落地、效果等情况,也需要借助评估手段来完成。虽然KPI等方式是企业常用的绩效测评方式,但其更多以目标结果为导向,对过程性管理重视不足。评估报告所建立的评估方法、分析范式,可以为微观企业主体内部改革创新推动提供全流程、全要素的参考作用。

四、关于其他

文末再说几句其他的。

1、增强对深化民航改革的决心与信心

深化民航改革工作不易。行为学家通过实验统计出的结论是:活人对于变革的第一反应是“抗拒”“抵触”。为什么要继续推动深化民航改革工作?在目前这个大环境背景,即使作为微观个体,宏观形势已经对每个人产生了影响。如果再不关心如何变革,那么谁也无法叫醒一个装睡的人,还有杠精。唯有创新、改革,才能破解行业发展的各种掣肘。还是要继续坚定决心、信心(东航的事件对我个人冲击很大,热爱这个行业,就很想这个行业发展好,能干点啥就尽力干点啥吧)。

2、评估工作思路及推进

2021年的改革评估工作,聚焦行业制度创新、管理创新、技术创新,进一步突出改革的创新属性。在评估思路上,创造性引入创新指向度、创新响应度、创新实现度三个评价维度。改革评估总体思路、方法、范式,及部分专题报告的简化版,已在《中国民用航空杂志》第3期刊出(想要看全版本的,欢迎来学校找我)。发表出来目的是让更多人关注这项工作,参与到民航改革工作中来。

这里也替《中国民用航空杂志》做个广告,今年杂志增设了民航改革的专栏,全年都接收跟改革相关的稿件,欢迎业内外广大的有识之士投稿(ps:当然之前批评我白嫖的“朋友”,我也不知道说啥好。毕竟从去年工作刚开始问卷统计时候,就被人说白嫖,我也习惯了。希望通过这篇文章,大家能了解改革工作、了解评估工作的作用)。

“改革评估”是深化民航改革工作的其中一个环节。自己跟评估组能做的就是尽力把落到自己身上的工作做好。虽然这个环节确实比较容易招黑,但如果是行业发展需要的,就努力做好。2022年度的改革评估工作也已启动,今年会在去年的工作基础上,突出重点工作,在方式方法上进一步优化。公布下我个人的邮箱1356792896@qq.com,也欢迎业内外关注民航深化改革评估工作的同仁,多提建议,提意见也没问题,我都收着。

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航旅新零售(微信公众号ID:AirDS-):聚焦航空分销与服务领域,推动航旅新零售认知升级,助力航空零售转型和旅客服务数字化转型。

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