2008-03-17 新闻点评

　　上周人代会期间，大部制的改革成为了代表们讨论的焦点，其中民航总局并入交通运输部的改革更是引起了航空业人士的高度关注：民航管理机构的职责将如何变化？管理效率是否将由此得到提高？

　　3月11日，国务院机构改革方案披露，将组建交通运输部，它囊括了原交通部、中国民用航空总局、国家邮政局的职能，同时将建设部指导城市客运的职能归纳其中。今后组建的大交通运输部除了保留原有的交通部职能之外，还将组建国家民用航空局，由交通运输部管。应该说，交通运输部的成立，是基于“大交通”的理念，对公路、水路、民航等交通运输方式进行综合的统筹、计划和管理，旨在优化中国的交通运输布局，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合交通运输网络体系。

　　自从中国民用航空管理体系从部队分离出来后，中国民航业的改革一直是分分合合，二十年间历经两次影响最大的体制改革：

　　中国民航的第一次市场化改革始于1987年。这场充满争议和非难的改革，被众多业内人士称之为民航业的“大分家”。民航总局对所属的政企合一的北京、上海、广州、成都、西安、沈阳六大地区管理局根据职能划分为四类企业。先后成立西南、东方、国际、西北、北方和南方六大骨干航空公司充当先锋；同时北京首都、上海虹桥、广州白云、成都双流、西安西关、沈阳桃仙六大机场与同时组建的中国航空器材公司、中国航空油料公司、计算机中心、结算中心等9家专业性直属航空服务企业共同组成后勤部队；成立华北、华东、中南、西南、西北、东北六大地区管理局行使政府管理权。在此框架下，民航改革不但没有实现政企分开，相反却构筑出复杂的利益牵制链条。

　　如果说第一次的改革是以“分”为主，那么以02年10月11日民航六大集团挂牌为标志的第二次改革则是“有分有合”：总局直属9大航空公司合并为三大集团，再加上中国航空信息集团公司、中国航空油料集团公司和中国航空器材集团公司，以上并称六大集团全部划归国资委管理；机场进行属地化管理，民航总局先后撤销了23个民航省（区、市）局，将除了北京首都国际机场、西藏贡嘎机场及邦达机场的机场全部移交地方政府管理；原来的“民航总局—地区管理局—省民航局—航站”四级管理体制，亦改变为“民航总局—管理局”两级体制。当时的民航总局进行这一改革的初衷被很多业内人士认为是“甩包袱”：将持续亏损的几家航空公司并入三大集团，将亏损的大部分机场划归属地管理。至于说改革的利弊，则是几家欢乐几家愁：国航以此为契机，优化航线网络和机队，赢利能力和品牌迅速增强；而东航则由此背上了沉重的债务包袱；也确实有些机场在划归地方管理后，摆脱了亏损的泥沼，走上了良性发展的轨道；当然对于六大集团的领导们来说，级别提了半级，当上了副部级干部，这也算是重组的收益吧。

　　此次大交通部制的设立将对中国民航体制改革带来哪些影响，目前还没有明确的方案公布，但新的国家民用航空局的管理职责将如何变化，已经成为了航空业人士关注的重点话题。

　　按照总局网站公布的资料来看，当前民航总局承担的职责可以归纳为：行业规划；制度及标准的制定、审批和检查；除此外民航总局还承担着几项重要的职责：管理航空运输市场；对民航企业实行经营许可管理；研究并提出民航行业价格政策及经济调节办法，监测民航业经济效益，管理有关预算资金；审核、报批企业购买和租赁民用飞机的申请；研究并提出民航行业劳动工资政策。

　　民航总局所承担的后面几项职责也是近年来受到各大航空企业责难最多的：主导行业重组；对航空运输市场价格的干预和管制；购买和租赁民用飞机的申请；新航空公司设立和基地、分公司设立的审批；航线审批；这其中无不贯穿着一个字：“权”，而正是这集中的权力引来了如此多的非议。

　　民航总局所承担的角色确实有些混淆：管价格，搞协调，有心无力；管航空企业的经营，名不正言不顺，没有太多的话事权；说到定标准，搞监管，民航总局在抓航班延误、航空公司超售方面的一些措施更多是流于形式，没有铁腕的措施出台和严格的监督执行，消费者权益无法得到有效保护；最后的结果是裁判员和运动员的角色都没干好，去年民航总局主导的“京沪空中快线”在实际操作中遇到的诸多问题对此已经是最好的例证。

　　体制改革的宗旨是精简机构，提高效率，但其中最关键的“权”字如何放将是关系到改革成败的关键。我们期待着新一轮的民航体制改革能够真正体现这一精髓，民航总局要安心作好裁判员的角色，定好标准，抓好安全。婆婆宜少不宜多，将权力放给企业，将选择权交给消费者，中国才真正有可能出现世界级的航空运输企业，打造“超级承运人”的梦想才有可能实现。。